【洞见原创】挂牌新三板涉及“国有股权”设置批复实务操作详解
作 者：吴则涛 苏丹
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邮 箱：wuzetao@zhongyinlawyer.com
根据《全国中小企业股份转让系统股票挂牌条件适用基本标准指引（试行）》第一条的规定：“国有企业需提供相应的国有资产监督管理机构或国务院、地方政府授权的其他部门、机构关于国有股权设置的批复文件。”该条文所指的国有股权设置批复的文件名称又称“关于某公司的国有股权管理的批复”。国有股权管理包括股份公司的设立以及国有股的股权变动以及设置股权质押等有关事项的审批。本文通过对现有法律法规、新三板既有案例的研究及向相关主管部门的电话咨询，旨在对国有股权设置批复的有关法律依据、审批流程等问题予以说明，以供读者参考。
1基础法律规定
▍1、《中华人民共和国企业国有资产法》（2009.5.1实施）
第二条 本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。
第五条 本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。
（1）法条分析：企业国有资产是指国家以各种形式对企业进行出资而形成的权益；含有国有股权成分的企业、公司，不论国有成分形成的权益构成独资、控股，还是参股，均为国家出资企业。
第三十条 国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。
第三十三条 国有资本控股公司、国有资本参股公司有本法第三十条所列事项的，依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表应当依照本法第十三条的规定行使权利。
第十三条 履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。
第三十四条 重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。
本法所称的重要的国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司，按照国务院的规定确定。
（2）法条分析：
（a）国有资本控股公司和国有资本参股公司审议合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，依照行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。
（b）由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。
（c）重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。属于重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司以及相关重大事项需要参照国务院以及各级人民政府的具体规定确定。
第五十一条 本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。
第五十三条 国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。
第五十四条 国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。转让上市交易的股份依照《中华人民共和国证券法》的规定进行。
第五十七条 国有资产向境外投资者转让的，应当遵守国家有关规定，不得危害国家安全和社会公共利益。
（3）法条分析：
（a）履行出资人职责的机构可以决定国有资产的转让，但转让全部国有资产或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。
（b）除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让上市交易的股份依照《中华人民共和国证券法》的规定进行。
（c）国有资产向境外投资者转让的，应当符合外商投资企业相关法律规定，不得危害国家安全和社会公共利益。
▍2、《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003.5.27实施）
第三十条 国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。国有资产监督管理机构协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷。
第三十一条 国有资产监督管理机构应当建立企业国有资产产权交易监督管理制度，加强企业国有资产产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理流动，防止企业国有资产流失。
法条分析：企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等管理工作和国有资产产权交易监督管理制度的建立工作均由国有资产监督管理机构依照国家有关规定负责。
▍3、《企业国有资产产权登记管理办法》（1996. 1.25实施）
第二条 本办法所称企业国有资产产权登记（以下简称产权登记），是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的各类企业的资产、负债、所有者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为。
第三条 国有企业、国有独资公司、持有国家股权的单位以及以其他形式占有国有资产的企业（以下统称企业），应当依照本办法的规定办理产权登记。
第五条 县级以上各级人民政府国有资产管理部门，按照产权归属关系办理产权登记。国有资产管理部门根据工作需要，可以按照产权归属关系委托政府有关部门或者机构办理产权登记。
第六条 产权登记分为占有产权登记、变动产权登记和注销产权登记。
▍4、《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》（2000. 4. 6实施）
第二条 下列已取得或申请取得法人资格的企业或国家授权投资的机构（以下统称企业），应当按规定申办企业国有资产产权登记（以下简称产权登记）：
国有企业；
国有独资公司；
国家授权投资的机构；
设置国有股权的有限责任公司和股份有限公司；
国有企业、国有独资公司或国家授权投资机构投资设立的企业；
其他形式占有、使用国有资产的企业。
第三条 产权登记机关是县级以上各级政府负责国有资产管理的部门。 财政部主管全国产权登记工作，统一制定产权登记的各项政策法规。上级产权登记机关指导下级产权登记机关的产权登记工作。
第四条 财政（国有资产管理）部门审定和颁发的《中华人民共和国企业国有资产产权登记证》（以下简称产权登记证），是依法确认企业产权归属关系的法律凭证和政府对企业授权经营国有资本的基本依据。
产权登记证分为正本和副本，企业发生国有产权变动时应当同时变更产权登记证正本和副本。
（1）法条分析：国有企业、国有独资公司、国家授权投资的机构、设置国有股权的有限责任公司和股份有限公司、国有企业、国有独资公司或国家授权投资机构投资设立的企业以及其他形式占有、使用国有资产的企业，应当办理企业国有资产产权登记。企业国有资产产权登记是依法确认企业产权归属关系的法律凭证和政府对企业授权经营国有资本的基本依据，是对企业持有或占用国有股权的合法确认。
第八条 由两个及两个以上国有资本出资人共同投资设立的企业，按国有资本额最大的出资人的产权归属关系确定企业产权登记的管辖机关。若国有资本各出资人出资额相等，则按推举的出资人的产权归属关系确定企业产权登记的管辖机关，其余出资人出具产权登记委托书。产权登记机关办理上述企业产权登记时，应将产权登记表原件一式多份分送企业其余国有资本出资人。
第十条 财政部负责下列企业的产权登记工作：
由国务院管辖的企业（含国家授权投资机构）；
中央各部门、直属机构的机关后勤、事业单位，各直属事业单位及全国性社会团体管辖的企业；
中央国有企业、国有独资公司或国务院授权的国家授权投资机构投资设立的企业。
第十一条 省、自治区、直辖市及计划单列市（以下简称省级）财政（国有资产管理）部门负责下列企业的产权登记：
由省级政府管辖的企业（含省属国家授权投资机构）；
省级各部门、直属机构的机关后勤、事业单位，各直属事业单位及省级社会团体管辖的企业；
省级国有企业、国有独资公司或省级政府授权的国家授权投资机构投资设立的企业；
财政部委托办理产权登记的企业。
第十二条 地（市）、县负责国有资产管理的部门产权登记管辖范围由各省、自治区、直辖市及计划单列市财政（国有资产管理）部门具体规定。
第十三条 国家授权投资机构，实行如下产权登记管理方式：
国家授权投资的机构设立或发生产权变动时应当按照本细则的规定向产权登记机关办理相应的占有、变动或注销产权登记；
国家授权投资的机构投资所属的各类企业设立、变动或注销时，应当经授权投资机构审核同意后，按照本细则的规定向产权登记机关申办相应的产权登记手续；
国家授权投资的机构应当按照本细则的规定每年向产权登记机关办理产权登记年度检查，汇总分析本企业的国有资产经营和产权变动状况，并提交国有资产经营年度报告书。国家授权投资的机构所属的各类企业由授权投资机构一并向产权登记机关办理产权登记年度检查，各企业不再单独向产权登记机关办理产权登记年度检查。
（2）法条分析：企业有两个及两个以上国有股东，由持股比例较大的国有股东负责办理企业产权登记。若国有股东出资额相等，则由推举的国有股东负责办理企业产权登记，其余国有股东出具产权登记委托书。具体负责企业产权登记的管辖机关依据级别管辖确定。
2特殊规定
▍1、《财政部关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（2001.11.5实施）
第一条关于国有股权管理工作的职能划分的规定，国有股权管理工作的具体职能划分如下：
（1）省级财政(国资)部门国有股权管理职能。地方国有资产占用单位设立公司和发行A股股票；地方股东单位未全额认购或以非现金方式全额认购应配股份；地方股东单位持有上市公司非发起人国有法人股及非上市公司国有股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动。
（2）财政部国有股权管理职能。中央股东单位的国有股权管理事宜；地方股东单位涉及以下行为的，由省级财政(国资)部门审核后报财政部批准；设立公司并发行外资股(B股、H股等)；上市公司国家股权、发起人国有法人股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动；国家组织进行的国有股变现筹资、股票期权激励机制试点等工作。
（3）国有资产占用单位设立公司和发行A股股票涉及地方和中央单位共同持股的，按第一大股东归属确定管理权限。
第五条 财政部和省级财政（国资）部门出具的关于国有股权管理的批复文件是有关部门批准成立股份公司、发行审核的必备文件和证券交易所进行股权登记的依据。
▍2、《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（2007.6.30实施）
第二条 本规定所称上市公司国有股东，是指持有上市公司股份的国有及国有控股企业、有关机构、部门、事业单位等。
第三条 国有资产监督管理机构应当在国有控股或参股的股份公司相关批复文件中对国有股东作出明确界定，并在国有股东名称后标注具体的国有股东标识，国有股东的标识为“SS”（State—owned Shareholder）。中国证券登记结算有限责任公司（以下简称“登记公司”）根据省级或省级以上国有资产监督管理机构的批复以及国有股东或股票发行人的申请，对国有股东证券账户进行标识登记。
第四条 国有控股或参股的股份有限公司（以下简称“股份公司”）申请发行股票时，应向证券监督管理机构提供国有资产监督管理机构关于股份公司国有股权管理的批复文件，该文件是股份有限公司申请股票发行的必备文件。
第五条 股份公司股票发行结束后，股票发行人向登记公司申请股份初始登记时，应当在申请材料中对持有限售股份的国有股东性质予以注明，并提供国有资产监督管理机构关于股份公司国有股权管理的批复文件。国有单位通过协议方式受让上市公司股份，根据有关规定需要报国有资产监督管理机构审核批准的，应及时履行申报程序。国有单位通过司法强制途径受让上市公司股份的，应根据有关法律规定报国有资产监督管理机构办理国有股东身份界定手续。国有单位向登记公司申请办理股份过户登记时，应当在申请材料中对其国有股东性质予以注明，并提供国有资产监督管理机构有关批复文件或国有股东身份界定文件。
▍3、关于施行《上市公司国有股东标识管理暂行规定》有关问题的函(国资厅产权〔2008〕80号)的要求，持有上市公司股份的下列企业或单位应按照《上市公司国有股东标识管理暂行规定》(国资发产权[2007]108号)标注国有股东标识：
政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司；
上述单位或企业独家持股比例达到或超过50%的公司制企业；上述单位或企业合计持股比例达到或超过50%，且其中之一为第一大股东的公司制企业；
上述“2”中所述企业连续保持绝对控股关系的各级子企业；
以上所有单位或企业的所属单位或全资子企业。以上仅适用于标注上市公司国有股东标识事项。
▍4、根据《最高人民法院关于冻结、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干问题的规定》（2001.9.30实施）第二条的规定，本规定所指上市公司国有股、包括国家股和国有法人股。国家股指有权代表国家投资的机构或部门向股份有限公司出资或依据法定程序取得的股份；国有法人股指国有法人单位，包括国有资产比例超过50%的国有控股企业，以其依法占有的法人资产向股份有限公司出资形成或者依据法定程序取得的股份。本规定所指社会法人股是指非国有法人资产投资于上市公司形成的股份。
▍5、根据《全国中小企业股份转让系统股票挂牌条件适用基本标准指引（试行）》（2013.6.17实施）第一条的规定，国有企业需提供相应的国有资产监督管理机构或国务院、地方政府授权的其他部门、机构关于国有股权设置的批复文件。
根据对相关案例的检索及全国中小企业股份转让系统、中国证券登记结算有限责任公司的要求，对于拟挂牌企业取得国有股权设置批复的要求与上市公司的相同，因此，上述规定均适用于拟挂牌企业；同时，本文中所提到的规定及标准全部适用于或可参照适用于拟挂牌企业。另外，根据上述规定并参照已废止的《股票发行审核标准备忘录第7号—关于国有股权界定及处置问题的审核要求》(中国证监会发行监管部(2002)第7号)的规定，上市公司凡存在国有股权的，不论其国有股权所占的比例高低，均应取得国有股权设置的批复文件。
综上所述，如拟挂牌企业的股东中存在国有或国有控股企业股东，则该股东所持拟挂牌企业的股权应当被界定为国家股或国有股，且该类拟挂牌企业不论其国有股权所占的比例高低应当在实施股改并申请挂牌前向国有资产管理机构申请国有股权管理批复（即国有股权设置批复）；
1国有股权的认定标准
参照上述相关法律规定，持有拟挂牌企业的股份的下列企业或单位应当被认定为国有股东：
政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司；
上述单位或企业独家持股比例达到或超过50%的公司制企业；上述单位或企业合计持股比例达到或超过50%，且其中之一为第一大股东的公司制企业；
上述“2”中所述企业连续保持绝对控股关系的各级子企业；
以上所有单位或企业的所属单位或全资子企业。
2国有股权管理的审批标准
▍1、根据上述相关法律规定，国有资产监督管理机构对国有股权管理工作的级别管辖如下：
（1） 省级财政(国资)部门管辖的范畴：地方国有资产占用单位设立公司和发行A股股票；地方股东单位未全额认购或以非现金方式全额认购应配股份；地方股东单位持有上市公司非发起人国有法人股及非上市公司国有股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动。
（2） 财政部管辖的范畴：中央股东单位的国有股权管理事宜；地方股东单位涉及以下行为的，由省级财政(国资)部门审核后报财政部批准；设立公司并发行外资股(B股、H股等)；上市公司国家股权、发起人国有法人股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动；国家组织进行的国有股变现筹资、股票期权激励机制试点等工作。
（3）国有资产占用单位设立公司和发行A股股票涉及地方和中央单位共同持股的，按第一大股东归属确定管理权限。
▍2、根据上述相关法律规定，国有资产监督管理机构对国有股权管理工作的地域管辖如下：
（1）由两个及两个以上国有股东共同投资设立的企业，按国有资本额最大的国有股东的产权归属关系确定企业产权登记的管辖机关。
（2）若国有资本各国有股东出资额相等，则按推举的国有股东的产权归属关系确定企业产权登记的管辖机关，其余国有股东出具产权登记委托书。
3企业国有资产产权登记
根据上述法律规定，已取得或申请取得法人资格的企业或国家授权投资的机构，应当向县级以上各级人民政府国有资产管理部门申请办理企业国有资产产权登记，具体企业类型如下：
国有企业；
国有独资公司；
国家授权投资的机构；
设置国有股权的有限责任公司和股份有限公司；
国有企业、国有独资公司或国家授权投资机构投资设立的企业；
其他形式占有、使用国有资产的企业。
另外，企业国有资产产权登记是对企业持有或占有国有资产的合法性的确认，也是对企业历史沿革上存在审批程序瑕疵的事后追认的一种补救方式。
1准备材料
根据上述法律规定和查询了市级国资委官方网站的公告文件，拟挂牌新三板的企业申请办理国有股权设置批复的需提交的具体材料如下：
国有股东关于发起设立股份公司的国有股权管理申请文件；
国有股东关于发起设立股份公司的内部决策文件；
发起设立股份公司的可行性研究报告；
国有股权管理方案；
各发起人协议、资产重组协议和股份公司章程（草案）；
资产评估备案或核准文件；
关于资产重组和国有股权管理的法律意见书；
国有资产监督管理机构认为必要的其他文件。
2审批流程
根据上述法律规定，国有股权设置批复的审批程序如下：
1、由省级财政(国资)部门负责的国有股权管理事宜，经地方财政(国资)部门逐级审核后，报省级财政(国资)部门批准。
2、由财政部负责的国有股权管理事宜，按以下两种情形办理：
（1）国有股权由地方单位持有的，国有股权管理事宜由省级财政(国资)部门审核后报财政部批准。
（2）国有股权由中央单位持有的，国有股权管理事宜由中央单位审核后报财政部批准。
1持股比例为50%以下、且（或）两位国有股东持股比例相同的案例
▍1、异翰数码（838273）
根据异翰数码首次公开披露的信息显示，异翰数码的注册资本为1,000万元人民币，其中，山东广电网络集团投资有限公司持有50.00万股份，持股比例为5.00%；深圳市天威视讯股份有限公司持有50.00万股份，持股比例为5.00%。山东广电网络集团投资有限公司和深圳市天威视讯股份有限公司所持股份为国有股，且两位国有股股东持股比例相同。最终，由山东省财政厅于2016年3月28日出具《关于山东广电网络有限公司参股上海异瀚数码科技有限公司国有股权标识问题的批复》（鲁财文资[2016]5号），确认山东广电网络集团投资有限公司持有申请人50万股，以及深圳市天威视讯股份有限公司持有申请人50万股，股东性质为国有股东，股东标识为“SS”。
▍2、华光光电（838157）
根据华光光电首次公开披露的信息显示，华光光电的注册资本为5,000万元人民币，其中，潍坊市投资公司持有3,807,751股股份，持股比例为7.62%；山大产业集团持有2,343,231股股份，持股比例为4.69%；省经开投持有2,977,954股股份，持股比例为5.96%；省高投持有992,651股股份，持股比例为1.99%。潍坊市投资公司、山大产业集团、省经开投和省高投所持股份为国有股。潍坊市投资公司持股比例最高，应由潍坊市投资公司办理国有股权批复事宜。根据潍坊市国有资产监督管理委员会出具的潍国资发[2016]18号文《关于山东华光光电子股份有限公司国有股权管理有关问题的批复》，确认前述国有股东所持股份为国有国有法人股。
▍3、洁誉科技（837434）
根据洁誉科技首次公开披露的信息显示，洁誉科技的注册资本为600.00万元人民币，其中，火炬创投持有100.00万股股份，持股比例为16.67%。火炬创投为国有独资公司，所持股份为国有股。上海市国有资产监督管理委员会于2016年2月16日出具了《关于洁誉科技（上海）股份有限公司国有股权权利有关问题的批复》，上海市国有资产监督管理委员会向上海市浦东新区国有资产监督管理委员会批复如下：截至2016年1月8日，洁誉科技总股本600万股，其中火炬创投（SS）持有100万股，占总股本的16.67%。
2企业法人股东的股东为国有企业的案例
▍1、九成信息（838184）
根据九成信息首次公开披露的信息显示，九成信息的注册资本为1,100万元人民币，公司有7名股东，包括4名自然人股东和3名企业法人股东，其中，企业法人股东-盈创兴科持有31.13万股股份，持股比例为2.83%。经律师核查，盈创兴科股东中共有3名国有股东，分别为成都盈创动力投资发展有限公司、成都技术转移（集团）有限公司和成都生产力促进中心，上述3名股东合计持有盈创兴科39.00%的股权。根据《关于实施<上市公司国有股东标识管理暂行规定>有关问题的函》（国资厅产权[2008]80号）规定，国有法人股东合计持有盈创兴科的股权比例为39.00%，未达到或超过50.00%，不符合应当标注国有股东标识的情形，因此，盈创兴科不属于国有股东，其持有公司股权不属于国有股，九成信息无需取得国有股权设置批复。
▍2、明博教育（837526）
根据明博教育首次公开披露的信息显示，明博教育的注册资本为7,500万元人民币，公司有4名企业法人股东，其中，新华文轩持有2,040万股股份，持股比例为27.20%；地图社持有1,980万股股份，持股比例为26.40%；方正致信持有1,980万股股份，持股比例为26.40%；鼎安投资持有1,500万股股份，持股比例为20.00%。
经本所经办律师核查，新华文轩持股比例52.22%的股东发行集团为四川发展（控股）有限责任公司的全资子公司，四川发展（控股）有限责任公司为四川省人民政府独资设立的有限责任公司；地图出版社为财政部履行出资义务的全民所有制企业，根据《财政部关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》等法律法规的规定，明博教育股东新华文轩、地图出版社均为国有股东。由持股比例较高的新华文轩办理国有股权管理批复。2015年9月8日，公司取得发行集团出具的对《改制评估报告》予以备案的《国有资产评估项目备案表》及发行集团出具的《股份制改制批复》及四川省国资委出具的《国有股权管理批复》，确认明博教育总股本为7,500.00万股，其中新华文轩持有2,040.00万股，占总股本的27.20%，股东性质为国有股东，股东标识为“SS”；地图社持有1,980.00万股，占总股本的26.40%，股东性质为国有股东，股东标识为“SS”。
原创作者：
吴则涛 北京市中银律师事务所合伙人、洞见资本研究院专家顾问
苏 丹 北京市中银律师事务所律师
2016年9月4-6日，洞见资本研究院联合中国上市公司市值管理研究中心共同打造的《新三板融资与市值管理》第5期，将于北京与大家更深入的探讨投融资、路演、挂牌上市、市值管理、人才与股权等话题！
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